Ипатов Ю.М., д.э.н., профессор
Современные проблемы модернизации профессионального образования в контексте социально-экономического развития
Современные тенденции и проблематика трансформации образовательного пространства не только России, но и в глобальном контексте задаёт много векторное направление анализа происходящих процессов в системе образования, подготовки кадров высшей квалификации в контексте процессов глобализации и управления происходящими тенденциями.
Формирование единого образовательного пространства Европейского Союза, институционализация и придание единообразию процессов профессиональной подготовки кадров выносит на поверхность комплекс проблем мобильности знаний, технологий, кадров.
В 2007 г. началась реализация второго этапа программы Европейской комиссии «Молодежь» на период 2007–2013 гг., а также нового этапа 7-й Рамочной программы Европейского сообщества по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности, рассчитанного на период 2007–2013 гг.
Получает стратегическое развитие партнерство ЕС с США и Канадой в сфере высшего и профессионального образования в рамках соглашений, вновь подписанных ЕС с США (в июне 2006 г.) и Канадой (в декабре 2006г.) на период до 2013 г. Соглашения определяют принципы, цели, операционные задачи сотрудничества, принцип сопоставимости финансирования сторон соглашения, а также условия облегчения въезда для участников программ сотрудничества [1].
Важным событием стало формирование Предложения Комиссии о Согласованной рамке индикаторов и критериев мониторинга реализации целей Лиссабонской повестки дня для образования и подготовки [2]. Индикаторы были разработаны в соответствии с поручением Совета 2005 г. В результате двухлетней работы было согласовано ядро индикаторов, структурированных по восьми ключевым приоритетам Программы «Образование и подготовка – 2010»:
Повышение равенства в образовании и подготовке
Участие в дошкольном образовании
Образование для детей со «специальными» потребностями
Раннее прекращение обучения
Повышение эффективности образования и подготовки
Инвестиции в образование и подготовку
Создание системы обучения в течение всей жизни
Участие взрослых в обучении в течение всей жизни
Навыки взрослых
Завершение обучения в средней школе молодыми людьми
Формирование ключевых компетенций у молодых людей
Навыки чтения, математики и научные навыки
Лингвистические навыки
ИК-навыки
Гражданские навыки
Навыки самостоятельного обучения
Модернизация школьного образования
Раннее прекращение обучения
Школьное управление
Школы как многоцелевые локальные центры обучения
Профессиональное развитие учителей и инструкторов
Модернизация профессионального образования и подготовки (Копенгагенский процесс)
Завершение обучения в средней школе молодыми людьми
Стратификация систем образования и подготовки
Модернизация высшего образования (Болонский процесс)
Число завершивших высшее образование
Межнациональная мобильность студентов
Инвестиции в образование и подготовку
Занятость Образовательный уровень населения
Навыки взрослых
Отдача от образования и подготовки.
Предложение определяет меры по сбору сопоставимых статистических данных по соответствующим индикаторам и источники их получения, включая Европейскую статистическую систему, данные ЮНЕСКО и ОЭСР, данные национальных статистических агентств. Учитывая, что качество преподавания является ключевым фактором обеспечения качества образования и основой реализации целей Программы «Образование и подготовка – 2010», Комиссия разработала предложения по повышению качества педагогического образования и представила их для обсуждения в июле 2007 г.
Основой программы является принцип обучения в течение всей жизни для учителей. Важнейшим событием развития образовательного сотрудничества и повышения качества высшего образования в ЕС стало Предложение Комиссии о продолжении Программы, направленной на повышение качества высшего образования и развитие межкультурного понимания через сотрудничество с третьими странами, первый этап которой с общим бюджетом 230 млн. евро (EU 25) охватил период 2004–2008 гг.[3]
В соответствии с выработанными на основе анализа рекомендациями Решением Европейского парламента и Европейского совета предполагается значительно увеличить финансирование программы на период 2009–2013 гг. и расширить ее действие, включив в нее уровень доктора. Общий объем выделяемых средств должен составить 493,69 млн. евро. Самой значительной строкой бюджета будут стипендии (в млн. евро):
стипендии для студентов-магистров из третьих стран – 240,4032
стипендии для европейских студентов-магистров – 63,0984
стипендии для преподавателей из третьих стран – 28,014.
Методологически важен аспект измерения стратегии и проекции развития образовательной политики. Рассмотрим показатели, которые сопровождаются подробной интерпретацией представленных статистических данных и описанием политического контекста, определяющего соответствующие направления и механизмы образовательной политики. Методологическая рамка, объединяющая все представленные в обзоре индикаторы, задана следующими параметрами:
показатели, связанные с различными акторами образовательных систем: учащимися (индивидуальный уровень), преподавателями – технологии, методики и условия преподавания (инструментальный уровень), поставщиками образовательных услуг (институциональный уровень), образовательными системами в целом (общесистемный уровень);
показатели, отражающие результаты образования (индивидуальные и национальные); политические рычаги и условия, обеспечивающие получение этих результатов; предпосылки и препятствия, определяющие контекст образовательной политики;
показатели, отражающие основные направления образовательной политики, связанные, прежде всего, с обеспечением качества образования, равенства образовательных возможностей, адекватности и эффективности используемых для этого инструментов управления и финансирования.
Первые два параметра могут быть представлены в виде следующей матрицы.
Последние данные и сравнительные показатели стран ОЭСР позволяют авторам Обзора сделать вывод [4], что распространение высшего образования оказывает в целом позитивное влияние на население и экономику стран, и что на данный момент нет никаких признаков «инфляции» ценности образования, как нет и прямой зависимости между уровнем образования нации и уровнем безработицы. Более того, несмотря на различия по странам в целом, наблюдается тенденция снижения уровня безработицы по мере увеличения уровня образования, поскольку люди с высшим образованием имеют более высокий уровень зарплаты (в среднем преимущество заработной платы людей с высшим образованием составляет 25% по сравнению с людьми со средним образованием, а в некоторых странах это преимущество превышает 100%) и гораздо меньше шансов остаться безработными (уровень безработицы среди людей с неполным средним образованием на 5 процентных пунктов выше уровня безработицы среди людей с полным средним образованием и на 7 процентных пунктов выше уровня безработицы среди людей с высшим образованием)
При этом расхождения в уровне занятости между мужчинами и женщинами тем больше, чем ниже уровень образования. У мужчин, не имеющих среднего образования, шансы получить работу на 23% выше, чем у женщин, не имеющих среднего образования. Для высококвалифицированных работников это различие составляет лишь около 10%.
В 25 странах ОЭСР и в Израиле те, кто имеет диплом о высшем профессиональном образовании или научную степень, зарабатывают по меньшей мере на 50% больше, чем те, у кого нет полного среднего образования.
Рассмотрим основные тенденции и результаты развития образовательных систем. Диплом о среднем образовании становится нормой и необходимым минимумом для современной молодежи. Количество выпускников со средним образованием в странах ОЭСР значительно увеличилось.
В 22 из 29 стран ОЭСР и в странах-партнерах – Эстонии, Израиле, Российской Федерации и Словении – 60% и более всех взрослых имеют законченное среднее образование, а 26% – высшее образование. Кроме того, данные показывают следующее:
Численность населения в возрастной группе 25–34 года с полным средним образованием в странах ОЭСР в среднем на 13% больше, чем в возрастной группе от 45 до 54 лет.
Во всех странах ОЭСР численность специалистов с квалификацией в области естественных наук в возрасте 25–34 лет более чем в 3 раза превышает численность аналогичных специалистов старшего возраста (55–64 лет). Однако для инженерных специальностей это соотношение гораздо ниже – менее чем в 2 раза. В Дании, Германии, Венгрии и Норвегии численность инженеров, завершающих свою трудовую деятельность, вскоре превысит численность молодых специалистов, только вышедших или выходящих на рынок труда.
Молодежь в большей степени склонна к изучению общественных наук, бизнес-специальностей и юриспруденции: в целом почти треть взрослого населения изучали эти науки, при этом молодых людей с квалификацией в данных областях наук почти в 3,5 раза больше, чем специалистов более старшего возраста.
В России уровень образования населения остается стабильно высоким и сопоставимым с уровнем развитых стран ОЭСР (для возрастных категорий 25–34 и 45–54 года доля населения, имеющего полное среднее образование, составляет 90%, высшее образование – около 55%). Причем по охвату населения высшим образованием Россия занимает 1-е место в мире/
Страны проводят различную политику, направленную на выравнивание шансов получения высшего образования студентами из семей с различным достатком и поддержку студентов из семей с низким доходом. Развитие инновационных экономик, основанных на знаниях, снижение спроса на неквалифицированный труд в развитых странах свидетельствует о том, что неквалифицированные рабочие потенциально могут стать обузой для общества, что в итоге усилит неравенство. Предоставление равных шансов для обеспеченных и менее обеспеченных студентов – это не только вопрос равноправия, но и способ расширения рынка труда для квалифицированных рабочих и создания конкурентоспособной среды.
Сложность и необходимость поддержания сети учреждений на фоне сокращения доли расходов бюджета в ВВП в постсоветский период привела к тому, что уровень бюджетного финансирования образования и социальной сферы стал отставать от уровня средних издержек на предоставление услуг, формирующихся под давлением роста оплаты труда в экономике в целом, роста стоимости коммунальных услуг, альтернативных экономических издержек и др.
Проблема недофинансирования бюджетных учреждений вызвала, целый виток проблем, такие как — отток профессиональных кадров, низкое качество образовательных и прочих социальных услуг, рост коррупции. Сложившаяся ситуация привела к появлению фактически соразмерного с бюджетным внебюджетного финансирования, с помощью которого удовлетворяется существующий спрос на образовательные и социальные услуги, причем в подавляющей части через сеть государственных учреждений. Ссылаясь на недостаток финансирования, бюджетная сфера стала впитывать в себя средства из внебюджетных источников, не только связанных с основными целями деятельности, но и лежащих за их пределами (например, сдача государственного имущества в аренду).
В 90-е гг. одновременно с сокращением бюджетных расходов на образование начался рост платности на различных уровнях образовательной системы. К 2003 г. доля платных студентов в общей численности студентов составляла 46% против 9% в 1995 г. Рост платности наблюдался и в среднем профессиональном образовании (к 2003 г. доля платных учащихся достигла здесь 39%). В сфере общего основного и среднего образования, а также в начальном профессиональном образовании существенного роста платности не наблюдалось, однако даже в этом секторе есть отдельные образовательные учреждения, где объем привлекаемых внебюджетных средств превышает 50%.
С 2000 г. по сравнению с общеэкономическими показателями, начался опережающий рост расходов на образование. В 2002–2004 гг. рост бюджетного финансирования в расчете на 1 обучающегося в среднем профессиональном образовании составил 42%, в общем образовании – 39,3%, в начальном профессиональном — 27,1%, в дошкольном – почти 31%. Наименьший рост бюджетного финансирования в расчете на 1 студента отмечался в вузах – 3,4%.
Тем не менее, уровень заработной платы в образовании остается одним из самых низких в стране. По последним данным, средняя начисленная заработная плата в образовании составляет 43% средней начисленной заработной платы в промышленности и 53% средней заработной платы по экономике. При этом с 2004 г. удельный вес расходов на образование в ВВП начал снижаться.
Анализируя плановые документы Правительства РФ, следует отметить, что социальные характеристики федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов отвечают, в основном, системным установкам и стратегическим ориентирам, содержащимся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 годах».
В проекте федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов предусмотрено к 2011 году довести минимальный размер оплаты труда (МРОТ) практически до прожиточного минимума трудоспособного населения с учетом законодательного изменения структуры минимального размера оплаты труда.
Анализ расходов на социальную сферу свидетельствует об их приросте в проекте бюджета на 2008-2010 годы. Совокупные затраты на социальные отрасли и социальную политику составят в 2008 году 940 млрд. рублей. Это — 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. В 2010 году эта величина возрастет на 44,3% по сравнению с 2007 годом при расчетах в текущих ценах, что равносильно приросту на 18% с учетом инфляции. По годам представленные расходы почти стабильно сохраняют свою долю в ВВП — 2,7% и в расходах федерального бюджета: в 2008 году — 14,4%; в 2009 году — 14,2%; в 2010 — 14,6%.
Объем и структура финансирования социальной сферы за счет федерального бюджета представлены в таблице 1. По оценкам экспертов, к концептуальным недостаткам проекта федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов можно отнести применение счётно-бухгалтерских методов, использующих прежние условия и крайне низкие уровни расходов на социальную сферу. В большинстве случаев рост намеченных расходов фактически только покрывает официальный прогноз инфляции. Во многом это связано с тем, что до сего времени не приняты законодательные акты Российской Федерации, направленные на расширение самостоятельности организаций социальной сферы и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных, публичных и муниципальных услуг.
В представленном проекте федерального бюджета переход к среднесрочному программно-целевому планированию с позиции заявленных целей — по обеспечению достойной жизни граждан страны и устойчивого экономического роста — удалось решить лишь в минимальной степени. Более того, по ряду статей социального блока федерального бюджета расходы в относительных показателях или сохраняются на прежних уровнях или даже уменьшаются (см. таблицу 1).
Таблица 1
Расходы федерального бюджета на социальные цели и науку
1 с учетом инфляции
2 по первоначальным разработкам
Например, доля расходов социальных статей в общих расходах федерального бюджета в 2010 году снижается до 14,6% (вместо 15% в 2007 году), в то время как доля затрат на общегосударственные расходы устойчиво растет (с 42,0% в 2007 году до 42,4% к 2010 году).
В 2008-2010 годах финансирование образования будет происходить под влиянием изменений в структуре учащихся и с учетом завершения, начиная с 2009 года, приоритетного национального проекта «Образование» (см. таблицу 2).
Таблица 2
Динамика расходов федерального бюджета на финансирования образования в 2008-2010 годах
Распределяемые средства позволяют реализовывать меры по обеспечению государственных гарантий прав граждан на общедоступность и бесплатность начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в федеральных государственных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
На развитие образования в предстоящей трехлетке должны повлиять демографические процессы, в результате которых численность детей в дошкольных учреждениях возрастет в 2010 году на 8,3% по сравнению с 2006 годом, а численность учащихся в школе снизится на 6% (с 14,8 млн. человек в 2006 году до 13,9 млн. человек в 2010 году). За этот период численность студентов в вузах увеличится на 5,1%, а в системе среднего профессионального образования снизится на 1,8%.
Государственное финансирование образования является важнейшей статьей госбюджетов развитых стран. Приемлемая ориентация российских государственных расходов на образование (с учетом мировых тенденций) — 6% ВВП, по сравнению с выделяемыми 3,8% ВВП в 2008 году.
Недостаточное государственное финансирование образования приводит к устойчивой тенденции увеличения платности образования в России за счет расходов населения.
Основное место в структуре расходов занимают бюджетные ассигнования на высшее профессиональное образование: 77,7% — в 2008 году, 77,8% — в 2009 году, 74,9% — в 2010 году (см. таблицу 3).
Таблица 3
Структура расходов федерального бюджета в сфере образования в период 2008-2010 гг., в % к общему объему расходов по разделу
В перспективе по направлению образования необходимо наметить меры поэтапного повышения бюджетного обеспечения здравоохранения и доведения его в среднесрочной перспективе до уровня 6% ВВП.
В Концепции модернизации российского образования была поставлена задача совершенствования его структуры и содержания. Однако она преимущественно затрагивала вопросы содержания общего образования. Между тем эта проблема актуальна для всех уровней российской системы образования.
Ускорение темпов обновления технологий приводит к необходимости смены подходов к разработке содержания образования и технологий обучения. В условиях стремительного развития и расширения доступности открытых информационных сетей передача «готовых» знаний перестает быть главной задачей учебного процесса, снижается функциональная значимость и привлекательность традиционной организации обучения.
Рынок труда предъявляет требования не столько к уровню теоретических знаний потенциального работника, сколько к той степени ответственности, профессиональной компетентности и коммуникабельности, которую он может продемонстрировать.
В целом, можно констатировать, что в настоящее время в образовании сохраняются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации данной сферы удовлетворяет общество. Более того, эти проблемы и вызовы требуют энергичных и неординарных мер для того, чтобы кризисные явления были преодолены.
Литература
1. Отраслевые, секторальные и региональные особенности реформы бюджетных учреждений в России. – М.: ИЭПП, 2005. 463 с.
2. Социальные аспекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2008 год и на плановый период до 2010года// Аналитический вестник СФ ФС №14(331)
3. Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2008-2010 годы и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года. Институт экономики РАН. Центр финансово-банковских исследований. Москва, май 2007 года, С. 99-102.
